В мае 2001 г. специальная комиссия, возглавляемая вице-президентом США Диком Чейни, представила доклад под названием "Государственная политика в области энергетики: доклад группы по разработке государственной энергетической политики". В подзаголовке дается альтернативное название: "Надежная, дешевая, экологически безвредная энергия Америки будущего". Коротко этот доклад часто называют Планом Чейни. Его можно найти на английском в Интернете по адресу http://www.whitehouse.gov/energy/. Доклад вызвал бурные дебаты по вопросам энергетической политики. Необходимость в таких дебатах ощущалась уже давно по ряду причин:

• Выбросы углекислого газа, основного парникового газа, достигли в США рекордного уровня и продолжают повышаться, в отличие от выбросов в странах Европейского союза, и - в последнее время - даже в Китае.

• Рост потребности в нефти в мире и увеличивающийся импорт нефти в США происходят на фоне возобновившегося военно-политического кризиса на Ближнем Востоке - израильско-палестинского и иракского. Также усиливается конкуренция между США, Россией и, может быть, Китаем за неф-тяные и газовые ресурсы в Каспийском и Среднеазиатском регионах (включая Иран)¹. Около 55 % всей нефти Соединенные Штаты получают за счет импорта. Ежедневно импортируя около 11 миллионов баррелей, на сегодняшний день США безусловно являются крупнейшим в мире импортером нефти.

• Отмена государственного регулирования цен на поставку энергии привела к хаосу, в том числе - к ценам на электроэнергию в Калифорнии, буквально немыслимым в начале 2000 г. Самая высокая из объявленных цен составляла 3 880 долларов США за мегаватт-час. Это почти в 40 раз превышает максимальную цену примерно в 100 долларов за мегаватт-час, считавшуюся приемлемой в качестве верхней границы цен на электроэнергию в пиковое время до отмены государственного регулирования. Даже при чрезвычайно высокой цене на природный газ в 10 долларов за миллион БТЕ (британская тепловая единица), которая короткое время держалась прошлой зимой (сейчас, в июле 2001 г., она составляет чуть более 3 долларов, а в начале 2000 г. она была равна 2 долларам), разумная максимальная цена электроэнергии в пиковое время должна была бы составлять около 200 долларов за мегаватт-час. Значительную часть энергии в пиковое время можно получить гораздо дешевле.

Хотя значительная часть доклада Чейни посвящена источникам возобновляемой энергии, эффективности, справедливости и экологичности, рекомендации в этих областях второстепенны, и эти вопросы не являются центральными элементами плана. В этом плане не уделяется внимания вопросу о сокращении выбросов углекислого газа, предполагая, что соответствующие меры будут приняты корпорациями добровольно. В докладе "Государственная политика в области энергетики" не упоминается Киотский протокол - международный договор о сокращении выбросов парниковых газов², подписанный США, но отвергнутый администрацией Буша. На долю Соединенных Штатов приходится 25 % выбросов парниковых газов в мире. (Сравнение выбросов парниковых газов США с другими странами приведено на рисунке.)

Основная тема этого плана (изложенная в Главе 5) - увеличение электроснабжения за счет угольных, нефтяных, газовых и ядерных энергоносителей. В дополнение к этой основной теме в соответствующих Главах 7 и 8 предлагаются инфраструктурные изменения и меры в области внешней политики. Ниже приведены некоторые из практических мер "Государственной политики в области энергетики":

• Нефть и природный газ: В результате предлагаемой политики: 1) будут открыты федеральные земли для бурения нефтяных и газовых скважин, главным образом, за счет ослабления действующих "ограничений"; 2) будет открыта для бурения нефтяных и газовых скважин часть Национального заповедника дикой природы Аляски (НЗДПА) (по оценкам Геологической службы США, запасы нефти в этом районе составляют от 5 до 15 миллиардов баррелей); 3) будут поддержаны проекты бурения в прибрежных арктических водах Аляски; 4) будут рассмотрены меры по снижению "риска, связанного с добычей [нефти и газа] в приграничных областях" и по повышению "мотивации" - например, посредством снижения отчислений правительству за добычу нефти и газа из новых офшорных месторождений; 5) будет оказано содействие "увеличению добычи нефти и газа из действующих скважин за счет новых технологий".

• Уголь: В результате предлагаемой политики будет выделено 2 миллиарда долларов на исследования в области "чистых" технологий использования угля и "обеспечена нормативная определенность", что облегчит инвестирование в производство электроэнергии, вырабатываемой посредством сжигания угля. По-видимому, здесь неявно предполагается возможность регулирования норм выбросов углекислого газа, что до сих пор было источником беспокойства для угольной промышленности.

• Атомная энергия: Согласно предлагаемой политике, будет "поддержано развитие атомной энергетики в США как основного направления государственной политики в области энергетики". Эта поддержка будет выражаться в 1) упрощении порядка повторного лицензирования на работу атомных станций по истечении их проектного срока эксплуатации, 2) поддержке строительства новых атомных станций на месте старых, возможно, без повторной экологической экспертизы, 3) поддержке научных исследований в области новых способов репроцессинга (так называемой пиропереработки), с целью продвижения "усовершенствованных ядерных топливных циклов и технологий нового поколения в области ядерной энергетики" (стр. 5-17). Это косвенное упоминание об Интегральном реакторе на быстрых нейтронах - реакторе-размножителе с натриевым охлаждением с примыкающим цехом по пиропереработке. В плане также положительно оценивается сотрудничество с другими странами, например с Францией, в области гражданского репроцессинга ядерного топлива. В части Главы 5, посвященной ядерной энергетике, утверждается, что реактор нового типа, так называемый "Модульный реактор с гранулированным топливом", обладает "свойствами внутренне присущей безопасности" (стр. 5-16), но ничего не говорится о слабых местах в его системе безопасности. (Обсуждение этого реактора см. статю по МРГТ.)

• Электростанции: Согласно этому плану к 2020 г. США будут построены от 1 300 до 1 900 новых электростанций в соответствии с прогнозируемой потребностью. (Предполагается, что стандартная мощность станции будет 300 МВт.)

• Инфраструктура: Будет поддержано строительство новых газопроводов и линий электропередач путем предоставления права на прокладки их на федеральных землях и разработки нового "законодательства, предоставляющего право на проведение линий электропередач, с целью создания государственной сетипередачи энергии". Это создаст для федерального правительства возможность приобретать земли для коммерческих операций, связывающих различные штаты, как это предусматривает нынешнее законодательство в отношении трубопроводов для природного газа (стр. 7-7 и 7-8).

Все решения федерального правительства будут приниматься только из соображений электроснабжения. В части резюме, относящейся к мерам по увеличению снабжения, содержится рекомендация президенту "издать указ, обязывающий все федеральные учреждения прилагать ко всем распоряжениям, способным существенно и неблагоприятно отразиться на электроснабжении, подробный отчет о энергетическом воздействии предлагаемых акций" (стр. xiv). Например, создавая новый национальный парк, необходимо исследовать, какими будут последствия этого предприятия с энергетической точки зрения. Аналогичные соображения по поводу потребности в энергии или экономичности в плане отсутствуют.

Что касается возобновляемых источников энергии, экономичности, распределенных энергетических систем и децентрализованного совместного производства тепловой и электрической энергии (так называемой когенерации, которая зачастую гораздо экономичнее, чем раздельное производство тепла и электричества), то план далеко не удовлетворителен, хотя эти меры могли бы повысить энергетическую эффективность в соответствии с критерием по второму закону термодинамики. (Описание второго закона термодинамики можно найти в Science for Democratic Action, vol. 6 no. 3). Например, хотя в плане подробно обсуждаются способы сокращения нормативных и институциональных препятствий к производству энергии из нефти, газа и атомного топлива, в нем не содержится ни одной рекомендации в отношении распределенных энергетических систем. В нем совершенно игнорируется прекрасное исследование Национальной лаборатории по возобновляемой энергии Министерства энергетики, опубликованное в июле 2000 г.³, в котором приводится обширная документация по поводу нормативных и институциональных препятствий в отношении совместного производства, производства возобновляемой энергии и других децентрализованных энергетических станций, которые подошли бы для распределенных энергетических систем. Противодействие таким проектам со стороны крупнейших компаний по производству энергии, выражающееся, например, в неразумных ценах на резервное энергоснабжение, остается главной проблемой уже многие десятилетия.

План Чейни предоставляет налоговые скидки и субсидии на некоторые усовершенствования в сфере повышения экономичности и на возобновляемые источники энергии. Предлагаются следующие меры:

• Ввести новое законодательство, обеспечивающее налоговые скидки на совместное производство.
• Сохранить субсидию 1,7 цента на каждый киловатт-час электричества, извлекаемого из энергии ветра.
• Обеспечить налоговые скидки на гибридные автомобили и автомобили с топливными элементами - оба типа более экономичны, чем стандартные бензиновые транспортные средства. Гибридные автомобили, используя в качестве топлива бензин, часть времени работают за счет энергии аккумуляторов, заряжающихся, например, во время процесса торможения.
• Выделить средства в 1,2 миллиарда долларов, которые правительство США выручит от сдачи в аренду земель НЗДПА нефтяным компаниям, на фонд исследования и поддержки по возобновляемых источников энергии. Эти деньги невозможно было бы получить, не сдавая в аренду территории НЗДПА.
• Ввести налоговые льготы и скидки в других областях, например, по отношению использования солнечной энергии.
• Продолжить информационные программы, поддерживающие бoльшую экономичность энергии и использование возобновляемых источников энергии.

В плане также содержится предложение министру путей сообщения выяснить, учитывая новые данные, полученные Национальной академией наук, возможно ли ввести стандарты пробега для транспортных средств (так называемые стандарты корпоративной средней топливной экономичности, CAFE), и если возможно, то какими они должны быть. Это исследование, опубликованное 31 июля 2001 г., предлагает ряд мер для повышения стандартов экономичности, хотя и не дает точных рекомендаций⁴.

Стандарт CAFE для пассажирских автомобилей составляет в настоящее время 27,5 миль на галлон, и он не ужесточался с 1985 г.⁵, хотя теперь в продаже имеются гибридные автомобили с бензиновыми двигателями, достигающие 60 миль на галлон. Дизельные гибриды при современных технологиях могут достигать 100 миль на галлон. Стандарт CAFE для легких грузовиков (в эту категорию также входят рабочие спортивные средства передвижения, грузовые фургоны, минифургоны и пикапы) весьма медленно возрастал с середины 1980-х годов и теперь составляет всего 20,7 миль на галлон.

Общая оценка плана

Основное значение плана в том, что благодаря ему энергетика стала центральной темой общенациональной дискуссии именно в момент, когда в том назрела насущная необходимость. Этими проблемами совершенно пренебрегали в течение последних двадцати лет обе партии. Но план технически непродуман и неполон. В нем игнорируется тот факт, что энергетическая система основывается на сложном взаимодействии систем поставки, распределения, преобразования (топлива в электричество) и использования энергии. Он значительно повысит уровень выбросов углекислого газа, в то время как требуется существенное снижение. Особо следует отметить, что в плане не учитывается тот факт, что эффективность энергопотребления в США находится все еще на низком уровне, несмотря на то, что за последние 25 лет были достигнуты некоторые улучшения. Если исходить из второго закона термодинамики, эффективность некоторых частей энергетической системы, таких как освещение и обогрев, автомобили и рабочие спортивные транспортные средства (если учитывать только те, которые предназначены для людей), лежит в диапазоне от 1 до 10 %.

Во вставке приведен ряд критериев, с помощью которых можно оценить любой энергетический план, в том числе и План Чейни. Последние три критерия, как целое, трудно совместить с тремя первыми. Например, в атомной энергетике нарабатываются большие количества плутония, а используемые реакторы в случае аварии могут привести к катастрофическим последствиям, загрязнив землю на бесчисленное число поколений. Другой пример - в современной глобальной энергетической системе в атмосферу в виде углекислого газа выбрасывается более 6 миллиардов метрических тонн углерода, в то время как естественная способность к поглощению углерода составляет около половины этого количества. Обе эти системы не выдерживают проверки на устойчивость.

Зависимость современного мира от региона Персидского залива привела в настоящее время к ситуации, которая уязвима со стороны внешних потрясений и также не обладает устойчивостью. Этот регион переживает крупнейшую за последние полвека вспышку мирового конфликта, и этот конфликт продолжается. Если ко всему этому добавить еще и Каспийский регион, тоже входящий в сферу нефтяной политики США, то решение проблемы не облегчится, а еще более усугубится в виду того, что это увеличит ядерную угрозу из-за дополнительной потенциальной возможности конфронтации между США и Россией.

В последнее время энергетическая система США, исторически удовлетворявшая первым двум критериям (надежность и разумные цены), по-видимому более не способна удовлетворять им, поскольку в ней происходят дикие скачки цен на природный газ и складываются крайне неразумные цены на электричество, по которым в последний год должны были платить большинство жителей Калифорнии.

Этих основных проблем План Чейни не решит. Например, создание национальной электросети, облегчающей передачу электроэнергии крупным производителям, не обязательно решит проблемы надежности и может даже усугубить их. Именно низкая надежность, вызванная недостатком резервных мощностей, была основной причиной энергетических проблем в Калифорнии. Отмена государственного регулирования привела к тому, что производители энергии не несли ответственности за сохранение резервных мощностей, а управленцы такой возможности не имели.

Совершенно свободный сектор производства электроэнергии, не ответственный за передачу энергии или за резервные мощности, привел бы к увеличению издержек и был бы подвержен неожиданным сбоям. Возросли бы и потери при передаче энергии и, вероятно, в энергетическом отношении такая система была бы менее экономична. Для достижения надежности необходимо, чтобы крупные частные (и общественные) производители энергии несли ответственность за обеспечение или оплату резервных мощностей и передачу энергии по экономичным, относительно предсказуемым маршрутам. Вседозволенность в широкомасштабном производстве на континентальной территории США - верный способ и далее иметь экономические и технические проблемы. В Плане Чейни не предлагается навязывать крупным производителям какие бы то ни было правила положительного поведения. Поэтому он вряд ли способен создать надежную систему с разумными и предсказуемыми издержками. Для создания общей надежной системы необходимо увязывать такие вопросы, как передаваемая мощность, расположение, резервная мощность и система потребления, с вопросами производства электроэнергии.

Гораздо лучше было бы соединить вместе небольшие станции, расположенные поблизости или на территории потребителя, и увязать их с региональными сетями, в состав которых входят также и крупные станции. Такие системы называются распределенными сетями. Их можно соединить с уже существующими системами региональных сетей, которые нуждаются лишь в незначительных усовершенствованиях, как например, сеть, связывающая южную и северную Калифорнию. Такую систему региональных гибридных сетей можно в большом масштабе соединить с региональными источниками возобновляемой энергии. Это было бы гораздо более надежно и экологически обоснованно, чем создание национальной сети.

План Чейни ставит вопросы о возобновлении репроцессинга, введении в строй реакторов, работающих на плутонии, и создании новых реакторов в США спустя четверть века. Репроцессинг и реакторы, работающие на плутонии, "выбросят за борт" без серьезного обсуждения в масштабах страны политику нераспространения, которая была предметом согласия обеих основных политических партий на протяжение правления пяти президентов.

Кроме этого, атомная энергия не годится для энергетики будущего по причинам, подробно обсуждавшимся в публикациях IEER и в предыдущих бюллетенях. (Например, ЭБ № 5, 1998). IEER было опубликовано исследование, в котором сравнивались атомная энергетика и электростанции на природном газе как варианты снижения выбросов парниковых газов от станций, работающих на угле. Из этого сравнения видно, что в период перехода к устойчивой энергетической системе, основанной только на возобновляемых источниках энергии, важны умеренные цены на природный газ и его достаточные поставки. Поэтому необходимо существенно увеличить эффективность использования природного газа. Также возможно понадобится некоторая дополнительная добыча природного газа. Это можно осуществить с помощью: 1) снижения количества сжигаемого природного газа за пределами США и импорта жидкого природного газа, 2) дополнительной добычи из скважин, не связанных с нефтедобычей на территории США и 3) дополнительного импорта из Канады и Мексики.

План Чейни предусматривает значительное увеличение количества новых нефтяных скважин, но при этом не предлагает эффективных путей преодоления недостатков в системе поставок нефти. Даже если к разведанным запасам нефти в США добавить оцененные потенциальные ресурсы, рентабельность которых сейчас составляет примерно 15 долларов за баррель, общие ресурсы нефтяного сырья в США останутся намного ниже 50 миллиардов баррелей. (В настоящее время разведанные запасы составляют 21 миллиард баррелей, и к этому НЗДПА может добавить самое большее 10 миллиардов; по некоторым оценкам это число значительно меньше.)

Разведанные запасы нефти на Ближнем Востоке намного превосходят 600 миллиардов баррелей. Что еще более важно, стоимость добычи нефти весьма различна в разных частях мира, что представляет собой основной элемент неустойчивости современных систем. Стоимость добычи нефти в Саудовской Аравии всего один доллар за баррель (42 галлона), в то время как во многих других регионах (в том числе в Соединенных Штатах) - от 10 до 15 долларов за баррель. Увеличение поставок относительно дорогой отечественной нефти не способно повысить устойчивость этой системы к экономическим потрясениям, поскольку потрясения, проявляющиеся в резком снижении цен на нефть, могут быть вызваны простым увеличением ее добычи в местностях, где она дешева. Единственный результат, который вероятно будет достигнут открытием НЗДПА, - это прибыль нефтяных компаний предположительно в 100 миллиардов долларов⁶.

Не произойдет и заметного повышения энергетической безопасности. Потребление нефти в США в настоящее время составляет около 7,5 миллиардов баррелей в год (20 миллионов баррелей в день). Если потребность будет возрастать примерно на 1 % в год, то через 20 лет Соединенные Штаты будут импортировать около трех четвертей своей нефти - даже если НЗДПА будет открыт и будет поставлять миллион баррелей в день. Это создаст нагрузку на глобальные системы поставки неф- ти в экономическом, политическом и военном отношении. Возрастут и выбросы углекислого газа. Ситуация будет не просто неустойчивой, она неизбежно станет конфликтной. Иначе говоря, такая политика по всей видимости означала бы осложнение многочисленных конфликтов, которые уже и так происходят в Ближневосточном, Каспийском, Среднеазиатском регионах и в районе Персидского залива⁷.

Как говорилось выше, имеются технологии, позволяющие увеличить экономичность автомобилей до 60-100 миль на галлон. Применение все более жестких стандартов, учитывающих возможности производителей внедрять новые технологии, позволит за сорок лет снизить годовое потребление бензина до 4 миллионов баррелей в день и менее, по сравнению с нынешним потреблением 8,5 миллионов баррелей в день. При расчете принято увеличение машиномиль в два раза.

Введение стандартов CAFE для автомобилей и легких грузовиков - более предпочтительный способ, чем обложение налогом бензина и дизельного топлива, поскольку топливо составляет относительно небольшую часть общей стоимости эксплуатации автомобиля (хотя и наиболее заметную в повседневной жизни). Обложение налогом бензина - это еще и шаг назад, потому что в основном его тяжесть почувствуют на себе люди со средним и низким доходом. Поэтому более экономичное и справедливое решение состояло бы в том, чтобы потребовать от производителей введения сберегающих технологий.

Как показывает исторический опыт, производители автомобилей, по-видимому, вспоминают о безопасности, когда поднимается вопрос о стандартах на пробег из расчета на единицу горючего, а вспоминают о пробеге, когда встает вопрос о снижении выбросов вредных газов, таких как оксиды азота или углеводорода. На практике для того чтобы установить стандарты по всем трем направлениям - выбросы (кроме углекислого газа), пробег из расчета на единицу горючего и безопасность, - им были необходимы действия со стороны правительства. Стандарты по всем трем категориям могут и должны быть одновременно введены правительством. Объявление новых стандартов задолго до начала их действия тоже способствует исследованиям и развитию новых технологий, такие как новые прочные материалы для снижения веса автомобилей с одновременным увеличением безопасности⁸.

Стандарты CAFE необходимы, чтобы заставить производителей использовать наилучшие технологии для всех типов автомобилей и легких грузовиков, которые они производят и продают, так же как необходимы были законы в отношении ремней безопасности и пневмоподушек. Стандарты необходимо устанавливать одновременно по показателям экономичности и безопасности, поскольку, как видно из предыдущей практики производителей, они не склонны улучшать эти параметры без правительственного давления. Создается впечатление, что проблемы безопасности начинают их особенно волновать в тот момент, когда поднимается вопрос о стандартах экономичности. К числу таких случаев относится и их нынешнее сопротивление стандартам пробега.

Разумные затраты на экологически продуманные технологии требуют снижения стоимости многих новых технологий. Традиционный подход в Соединенных Штатах и в некоторых других странах состоял в предоставлении субсидий и налоговых льгот на развитие альтернативных источников энергии. Этому подходу уделяется важное место и в Плане Чейни. Однако налоговые льготы и субсидии - это плохой способ достичь устойчивого роста источников возобновляемой энергии и высокоэкономичных технологий, поскольку они, как правило, блокируют более высокозатратные технологии и не создают достаточной инициативы для инвестиций в развитие технологий. Кроме того, налоговые льготы слишком неопределенны и зависят от политической ситуации, что является источником неопределенности для инвесторов.

Поэтому IEER рекомендует направлять правительственные средства не на налоговые льготы и субсидии для развития возобновляемой энергии и сберегающих технологий, а на разработку соответствующей политики в сфере поставок⁹. Если правительство обеспечит устойчивый рынок для ветровой энергетики, солнечного электричества, автомобилей, удовлетворяющих стандартам экономичности, и для распределенного производства энергии в федеральных помещениях, с соединением в единую сеть и предоставляемой по разумным ценам, то в целом рыночная система претерпит положительные изменения. Ежегодные открытые торги на такие товары также способствовали бы инвестициям в исследования и разработки из частного сектора, что вело бы снижению затрат. В поддержку этих целей федеральное правительство может также предоставить гранты штатам и местным органам управления, как делается в ряде других случаях, например, при строительстве водоочистительных станций и в сфере образовательных программ.