Исторические факты свидетельствуют о том, что в 1960-е годы, когда велись переговоры о Договоре нераспространения ядерного оружия (ДНЯО), многие страны не до конца понимали значение перераспределения ядерного оружия и/или не знали, что в интерпретации Североатлантического союза (НАТО) ядерное перераспределение является вполне законным в рамках ДНЯО. В соответствии с нынешним пониманием ДНЯО большинством стран, не являющихся членами НАТО, ядерное перераспределение в НАТО, по всей вероятности, противоречит Статьям I и II Договора о нераспространении ядерного оружия.

Статья I ДНЯО запрещает ядерным державам, участникам ДНЯО перераспределять свое ядерное оружие безъядерным державам:

В Статье II содержится параллельное обязательство со стороны безъядерных государств не принимать его:

Это написано сложным юридическим языком. Свой анализ я разделю на четыре части. Во-первых, я бы хотел прояснить, что означает ядерное перераспределение НАТО. Во-вторых, я расскажу об истории ДНЯО и ядерного перераспределения. В-третьих, я рассмотрю Европейский союз и ядерное перераспределение, это вопрос, который может встать в будущем. Наконец, я сделаю выводы и некоторые предложения по поводу того, как эту проблему можно решать.

Смысл "ядерного перераспределения"

В настоящее время шесть безъядерных стран-членов НАТО имеют на своей территории ядерное оружие, принадлежащее США. В Европе может быть размещено до 180 бомб типа В-61, 10-й модификации. Этот вид ядерного оружия разработан для сбрасывания с самолетов. Некоторые из таких бомб предназначены для возможного использования во время военных действий странами-членами НАТО, не имеющими своего ядерного оружия. Воздушные силы этих стран имеют на вооружении самолеты так называемого двойного назначения, которые могут сбрасывать как обычные, так и ядерные бомбы. Двойное назначение таких истребителей-бомбардировщиков позволяет вооруженным силам этих безъядерных государств принимать участие в боевых операциях НАТО с применением ядерного оружия в случае, если Североатлантический союз примет такое решение и президент США отдаст приказ о его применении.

Пилоты таких самолетов прошли специальную подготовку по применению ядерного оружия. Подразделения воздушных сил, к которым относятся эти пилоты и самолеты, имеют потенциал, достаточный, чтобы учитывать их при ядерном планировании НАТО, включая задание цели, выбор мощности боеголовки в зависимости от характера цели и планирование конкретной боевой задачи с применением таких бомб.

В соответствии с концепцией НАТО о перераспределении ядерного оружия, во время войны США передают контроль над этим оружием пилотам стран, не имеющих своего ядерного оружия, для применения его с самолетов этих стран. Как только ядерная боеголовка загружена на борт самолета, как только американские солдаты, отвечающие за охрану этого оружия, введут код, разрешающий ее применение, и самолет начнет выполнение боевой задачи, контроль над данным оружием считается переданным. Это практическая, техническая сторона того, что называется перераспределением ядерного оружия.

Ядерное перераспределение имеет и политическую сторону. Все государства-участники договора НАТО, не имеющие своего ядерного оружия, имеют право участвовать в ядерном планировании НАТО и в процессе консультаций. Это означает, что они имеют право принимать участие в планировании целей, в обсуждениях о применении ядерного оружия в военное время, в консультациях по поводу того, следует ли НАТО запрашивать у США разрешение на применение ядерного оружия, а в случае принятия ядерными державами-членами НАТО решения на применение ядерного оружия - в консультациях о том, согласится ли на это НАТО в целом. Все эти задачи решаются Группой ядерного планирования НАТО и подконтрольными органами.

Принцип ядерного перераспределения НАТО, в том, что касается его технической стороны, был сформулирован в 1964 г. одним из членов Совета по национальной безопасности США в совершенно секретном на тот момент меморандуме так: "...неядерные партнеры НАТО во время войны в действительности становятся ядерными державами"². Дело в том, что в момент, когда самолет с ядерными боеголовками на борту выруливает на взлетную полосу, готовый к взлету, США как ядерная держава передает контроль над своим ядерным оружием безъядерным государствам. Контроль над этим оружием с этого момента осуществляет пилот безъядерной страны, как физически, так и юридически. До этого момента контроль находился у США. В моем понимании это является нарушением духа, если не буквы, Статей I и II ДНЯО.

В ходе переговоров по ДНЯО страны-члены НАТО воспользовались достаточно хитрым способом, чтобы обойти запрет своей давно установившейся системы, предписывающей совместное разрешение и осуществление определенных аспектов ядерной стратегии НАТО. Как только стал известен текст Статей I и II, США, по согласованию со своими союзниками, разработали свою, одностороннюю, интерпретацию Статей I и II, утвердили ее внутри альянса и затем провели консультации с некоторыми другими странами, участвовавшими в переговорах по ДНЯО. До последнего времени не было широко известно, кто именно принимал участие в этих консультациях. Теперь мы знаем, что Советский Союз был ознакомлен с данной интерпретацией этих статей и что были проведены консультации с некоторыми странами - основными членами Совета 18 стран, участвовавших в переговорах по ДНЯО. Однако до сих пор неизвестно, какие страны были в числе "основных". Большинство государств, подписавших ДНЯО 1 июля 1968 г., не получили возможности ознакомиться с текстом данного толкования в то время.

Обычный путь ознакомления с оговорками всех нынешних и будущих участников международного договора - это сдать их на хранение вместе с подписанным договором. Таким образом они становятся достоянием общественности. Однако правительство США в то время приняло решение не сдавать на хранение никаких оговорок, а обнародовать свои односторонние интерпретации ДНЯО другим способом. Они были представлены во время слушаний по ратификации ДНЯО в Сенате в 1968 г. и затем опубликованы в протоколе слушаний. Таким образом, большинство стран-участников, первоначально подписавших ДНЯО, получили возможность узнать об этих замечаниях, прочитав протоколы слушаний американского Сената, которые проходили уже после того, как Договор был подписан.

Так как большинство, если не все страны, не входящие в НАТО, не понимали до конца, что именно означает ядерное перераспределение НАТО во всех подробностях, то этот подход, по сути, гарантировал, что страны, не участвовавшие в ограниченных консультациях по ДНЯО среди нескольких стран-участниц, не могли задать никаких преждевременных вопросов о ядерном перераспределении НАТО.

Односторонние интерпретации США по ДНЯО были описаны в недатированном письме г-на Раска, в то время министра иностранных дел США, в ответ на "гипотетические" вопросы европейских союзников по НАТО³. Первые три вопроса касались ядерного перераспределения, четвертый затрагивал будущее Европейского союза. В этом письме США пытались узаконить в рамках ДНЯО то, чем и так занималась НАТО.

В письме Раска утверждается, что ДНЯО не оговаривает точно, что разрешено, а только то, что запрещено. С этой точки зрения, разрешено все, что ДНЯО не запрещает. И поскольку Договор прямо не запрещает США или другим ядерным государствам продавать системы, способные нести ядерное оружие, как например, самолеты, ракеты и т.п., неядерным государствам, то тогда разрешается их продавать. А поскольку в Договоре в явном виде не говорится о размещении ядерных боеголовок в странах, не имеющих ядерного оружия, то такое размещение считается вполне законным в рамках ДНЯО. И так как в Договоре явным образом не обусловлено, применяется ли он или является ли он обязательным во время войны, то развивается весьма своеобразный тезис о том, что НАТО может утверждать, что данный Договор не является обязательным во время войны.

Ограничения по применению ДНЯО?

Вопрос о том, может ли Договор применяться в условиях военного времени, является решающим для определения законности ядерного перераспределения.

Адриан Фишер, американский дипломат, разрабатывавший позицию США на переговорах, предложил, ссылаясь на преамбулу ДНЯО, что целью договора должен быть запрет не только распространения ядерного оружия, но и войны. Далее Фишер утверждал, что если такая формулировка содержится в преамбуле, то США могли бы заявить в случае начала войны, что Договор не выполнил свою задачу - запретить войну - и поэтому больше не является обязательным для США и их союзников⁴. Такое предложение было принято и теперь содержится в тексте Договора, провозглашающего, что целью Договора является "принятие всяческих усилий, чтобы предотвратить опасность такой войны", подразумевая ядерную войну⁵.

Письмо Раска также отражает эту точку зрения. В нем заявляется, что США и их союзники по НАТО будут считать ДНЯО обязательным " в том случае, если не принято решение о вступлении в войну, а также до того момента, пока оно не принято; если такое решение будет принято и с момента, когда оно будет принято, договор не будет считаться обязательным"⁶. Это условие позволяет НАТО утверждать, что и политика, предусматривающая применение ядерного оружия первыми, и ядерное перераспределение являются законными во время войны.

Вопрос о том, какая война может приостановить действие ДНЯО, возникал и во время слушаний в Сенате. Администрация Джонсона ответила на это, что речь идет об "обычной войне"⁷. Однако, не смотря на то, что термин "обычная война" определен в военной стратегии США, он не используется и не имеет определения в НАТО. Войны между двумя второстепенными государствами были исключены из определения "обычной войны" во время слушаний. В большей степени этот термин применялся по отношению к конфликту между Востоком и Западом, во время которого НАТО не будет связано Договором⁸. Такая позиция давала НАТО некоторую гибкость решать самому, когда Договор должен применяться, а когда нет, и когда НАТО может первым применять ядерное оружие.

Последние события в НАТО еще больше осложняют ситуацию. В настоящее время НАТО работает над новым секретным документом по военной стратегии под названием МС-400/2, в котором некоторые хотели бы, чтобы альянс сохранил за собой право приписывать ядерному оружию роль сдерживающего фактора по отношению к странам, имеющим биологическое и химическое оружие, а также по отношению к тем, кто имеет средства доставки такого оружия. Этот документ был одобрен Североатлантическим советом НАТО в мае 2000 г. Насколько я знаю, он не содержит явного одобрения сдерживания всех видов оружия массового уничтожения с помощью ядерного оружия. Однако он также не содержит и формулировок, четко ограничивающих использование ядерного оружия ситуациями, когда в конфликте участвуют ядерные державы. Так как точные формулировки общественности неизвестны, остается открытым вопрос, является ли, как в случае натовской "политики применения ядерного оружия первыми", возможность более широкого применения ядерного оружия открытой при аргументации "разрешено то, что явно не запрещено".

Сохранение варианта, по которому разрешается использовать ядерное оружие против противников, вооруженных биологическим и/или химическим оружием, увеличило бы число случаев, при которых НАТО могло бы счесть возможным применение принципа ядерного перераспределения и при которых неядерные государства могут принимать участие в боевых действиях с применением ядерного оружия. Это логическое следствие политики совместного риска, ролей и ответственности альянса.

Ядерное перераспределение и Европейский союз

Ядерное перераспределение может стать проблемой и для Европейского союза (ЕС). На каком-то этапе в будущем членам ЕС придется решать вопрос, объединять ли свои вооруженные силы в систему коллективной безопасности или же становиться единым государством с едиными вооруженными силами. В обоих случаях остается открытым вопрос, как нынешние и возможные будущие члены ЕС будут относиться к применению ядерного оружия, принадлежащего Великобритании и Франции, двум ядерным державам-членам ЕС.

Европейский союз, как зачастую кажется, быстро скатывается к интеграции. Может оказаться, что так опять и произойдет, когда дело дойдет до обсуждения ядерного будущего Европы. Вряд ли будет принято единовременное решение о передаче контроля с национального уровня (т.е. французского и британского) на общеевропейский уровень. Могут быть приняты промежуточные шаги, как например, некий вариант ядерного перераспределения по модели НАТО, чтобы избежать однозначных решений по такому сложному вопросу, как контроль над французским и британским ядерным оружием в будущем.

В настоящее время судьба и законность ядерного перераспределения внутри ЕС в определенной мере зависит от решения вопроса о ядерном перераспределении в НАТО. Следует стремиться к тому, чтобы ЕС удалось избежать подозрений в нарушении ДНЯО, как в случае с НАТО.

Выводы

1. Вопрос о законности ядерного перераспределения НАТО никогда полно и основательно участниками ДНЯО не рассматривался. Это следует сделать. Если НАТО осознанно не покончит с ядерным перераспределением, участники ДНЯО должны выработать совместное понимание того, законно ли оно или нет.

2. Безъядерные государства-члены НАТО должны обсудить, следует ли им проявить одностороннюю инициативу и отказаться от технической способности использовать ядерное оружие. Это был бы очень позитивный шаг к укреплению ДНЯО, так как он устраняет всю неопределенность в вопросе о том, согласны ли эти страны с положениями Статьи II⁹. В конце концов, все эти страны являются участниками ДНЯО и приняли обязательство не принимать ядерное оружие и не планировать получить над ним прямо или косвенно контроль в будущем. США должны решить, входит ли или нет в их жизненные интересы положить конец ядерному перераспределению, с тем чтобы избежать любых неопределенностей в вопросе о том, согласны ли они со Статьей I данного Договора.

3. И безъядерные, и ядерные государства-участники Договора должны продумать, как усилить и вновь подтвердить формулировку заключительного документа Третьей обзорной конференции 1985 г.: договор является обязательным "при любых обстоятельствах"¹⁰. При таком подходе станет ясно, что ДНЯОявляется обязательным и во время войны. Это положит конец неопределенности, созданной США и их союзниками по НАТО в отношении ядерного перераспределения.

4. И безъядерные и ядерные государства-члены ЕС должны заверить остальных участников ДНЯО в том, что ЕС не собирается разрабатывать модель ядерного перераспределения, которая бы нарушала положения Статей I и II ДНЯО или создавала неопределенность в вопросе о том, согласны ли они с этими положениями. Такой шаг показал бы их очень сильную приверженность идее укрепления режима нераспространения ядерного оружия.