Des éléments historiques indiquent que, lors des négociations du Traité de non prolifération (TNP) dans les années 1960, de nombreux pays n'ont pas complètement réalisé le sens des implications du partage nucléaire et/ou ne savaient pas que l'Organisation du traité Atlantique Nord (OTAN) interprétait le partage nucléaire comme légal du point de vue du TNP. Selon l'interprétation actuelle de la plupart des pays parties au TNP qui ne sont pas membres de l'OTAN, le partage nucléaire de l'OTAN constitue probablement une violation des Articles I et II du Traité.

L'article I du TNP interdit aux États possesseurs d'armes nucléaires qui sont parties au TNP de partager leurs armes avec des États non nucléaires :

« Tout État doté d'armes nucléaires qui est Partie au Traité s'engage à ne transférer à qui que ce soit, ni directement ni indirectement, des armes nucléaires ou autres dispositifs nucléaires explosifs, ou le contrôle de telles armes ou de tels dispositifs explosifs : et à n'aider, n'encourager ni inciter d'aucune façon un État non doté d'armes nucléaires, quel qu'il soit, à fabriquer ou acquérir de quelque autre manière des armes nucléaires ou autres dispositifs nucléaires explosifs, ou le contrôle de telles armes ou tels dispositifs explosifs. »

L'article II contient un engagement parallèle de la part des États non nucléaires de ne pas recevoir ces armes:

Tout État non doté d'armes nucléaires qui est Partie au Traité s'engage à n'accepter de qui que ce soit, ni directement ni indirectement, le transfert d'armes nucléaires ou autres dispositifs explosifs nucléaires ou du contrôle de telles armes ou de tels dispositifs explosifs : à ne fabriquer ni acquérir de quelque autre manière des armes nucléaires ou autres dispositifs nucléaires explosifs : et à ne rechercher ni recevoir une aide quelconque pour la fabrication d armes nucléaires ou d autres dispositifs nucléaires explosifs.

Le langage utilisé est le jargon habituellement complexe des traités. Je partagerai mon analyse en quatre sections. D'abord, je voudrais clarifier la signification du partage nucléaire de l'OTAN. Deuxièmement, je voudrais parler de l'histoire du TNP et du partage nucléaire. Troisièmement, j'aborderai le partage nucléaire par rapport à l'Union européenne, une question qui pourrait se poser dans le futur. Finalement, je conclurai par quelques suggestions sur la manière dont le problème doit être traité.

Six pays non nucléaires de l'OTAN accueillent actuellement des armes nucléaires américaines sur leur territoire. Il se peut que jusqu'à 180 bombes à gravité de type B-61, Modification 10 soient déployées en Europe. Il s'agit d'armes nucléaires conçues pour être larguées à partir d'un avion. Certaines de ces bombes sont conçues dans l'éventualité d'une utilisation en temps de guerre par des pays non nucléaires membres de l'OTAN. Les forces aériennes de ces pays utilisent des avions dits à double capacité, ce qui leur permet de larguer aussi bien des bombes conventionnelles que des bombes nucléaires. Si l'Alliance décidait d'utiliser des armes nucléaires, et si le Président des États-Unis ordonnait leur utilisation, la double capacité de ces chasseurs bombardiers permettrait aux forces armées de ces États non nucléaires de participer à des opérations nucléaires de l'OTAN.

Les pilotes de ces avions suivent un entraînement spécial pour l'utilisation des armes nucléaires. Les unités aériennes auxquelles appartiennent ces avions et ces pilotes ont la capacité de jouer un rôle dans la planification nucléaire de l'OTAN, en particulier en attribuant une cible, en sélectionnant la puissance de l'ogive nucléaire pour cette cible, et en planifiant une mission spécifique pour l'utilisation de ces bombes.

Dans le cadre du partage nucléaire de l'OTAN en temps de guerre, les États-Unis transmettraient le contrôle de ces armes nucléaires aux pilotes des États non nucléaires pour qu'ils les utilisent d'avions appartenant aux Etats non nucléaires. Une fois que la bombe est chargée à bord, une fois que le code du dispositif de sécurité PAL³ est entré par les soldats américains gardant les armes, et une fois que l'avion commence sa mission, le contrôle de(des) l' arme(s) correspondante(s) a été transféré. Il s'agit de la partie technique et opérationnelle de ce qu'on appelle le partage nucléaire.

Le partage nucléaire a aussi un aspect politique. Tous les États non nucléaires qui sont parties au traité de l'OTAN peuvent participer aux processus de planification nucléaire et de consultation de l'OTAN. Cela signifie qu'ils sont en droit de participer à l'élaboration des plans de ciblage, de discuter de l'utilisation des armes nucléaires en temps de guerre, de participer aux consultations visant à savoir si l'OTAN doit demander aux États-Unis le droit d'utiliser les armes nucléaires, et aux consultations lorsque les États nucléaires de l'OTAN sont amenés à décider d'utiliser des armes nucléaires, pour savoir si l'OTAN dans son ensemble accepterait une telle décision. Toutes ces tâches sont effectuées par le Groupe de planification nucléaire de l'OTAN et les organismes qui en dépendent.

Le partage nucléaire de l'OTAN, pour ce qui concerne ses aspects techniques, a été décrit en 1964 par un membre du Conseil national de sécurité américain - dans ce qui était à cette époque un mémorandum ultra secret : il signifie de fait que "les partenaires non nucléaires de l'OTAN deviennent dans les faits des puissances nucléaires en temps de guerre."⁴ Le problème est que, au moment où un avion chargé d'une bombe est sur la piste d'envol prêt à partir, le contrôle de l'arme est transféré des États-Unis, un État nucléaire, à des États non nucléaires. Le contrôle de cette arme est, à ce moment là, attribué au pilote de l'Etat non nucléaire à la fois au sens physique et au sens légal du terme. Avant cet instant précis, le contrôle reste entre les mains des États-Unis. Selon mon interprétation, il s'agit d'une violation de l'esprit, si ce n'est du texte, des articles I et II du TNP.

Pendant les négociations du TNP, les États membres de l'OTAN ont utilisé une approche assez astucieuse afin de contourner une interdiction du système qu'ils avaient établi pour la décision et la mise en application conjointes d'aspects spécifiques de la stratégie nucléaire de l'OTAN. Juste après avoir pris connaissance du contenu des Articles I et II, les États-Unis (en coordination avec ses alliés) ont travaillé sur une interprétation unilatérale des Articles I et II, sur laquelle ils se sont accordés entre eux, puis ont consulté certains des autres pays prenant part aux négociations du TNP. Jusqu'à une époque récente le grand public ne savait pas qui avait été consulté. On sait maintenant que le texte de ces interprétations avait été montré aux Soviétiques, et que certains membres clé du Comité des Dix-Huit puissances sur le désarmement qui négociaient le TNP avaient également été consultés. Pourtant, on ne sait toujours pas quels pays faisaient parties de ces "membres clés". Au moment de la signature du TNP le 1er juillet 1968 la plupart des États n'ont pas eu l'occasion de voir le texte de ces interprétations.

Le processus normal pour que toutes les parties actuelles et à venir d'un traité international puissent prendre connaissance des réserves serait de les déposer de façon conjointe avec la signature du traité. Ainsi elles seraient dans le domaine public. Cependant, le gouvernement américain de l'époque a décidé de ne déposer aucune réserve, mais de rendre publiques ses interprétations unilatérales du TNP d'une toute autre manière. Elles furent présentées lors des auditions de ratification du Sénat en 1968, puis imprimées dans les actes des auditions. Ainsi, la plupart des signataires initiaux du TNP n'ont pu prendre connaissance de ces réserves qu'au moment de la lecture des actes des auditions du Sénat américain, auditions qui ont eu lieu après leur signature.

Vu que toutes les ramifications du partage nucléaire n'ont pas été saisies par la majorité, sinon par tous les pays non-membres de l'OTAN, cette procédure a en fait garanti qu'aucune question n'a été posée au tout début sur le partage nucléaire de l'OTAN par ces pays qui n'étaient pas au courant des consultations limitées du TNP à quelques-unes des parties.

Les interprétations unilatérales du TNP faites par les Etats-Unis, en réponse à d'hypothétiques questions posées par les alliés européens de l'OTAN, ont été décrites dans une lettre non datée de M. Rusk, alors ministre des Affaires étrangères des États-Unis.⁵ Les trois premières questions traitaient du partage nucléaire, la quatrième de l'avenir de l'Union européenne. Dans cette lettre, les États-Unis essayaient de rendre légal dans le cadre du TNP ce que l'OTAN faisait déjà de toute façon.

La lettre de M. Rusk met en avant que le TNP ne spécifie pas ce qui est autorisé, mais seulement ce qui est interdit. De ce point de vue, tout ce qui n'est pas interdit par le TNP est autorisé. Vu que le traité n'interdit pas explicitement aux États-Unis ou à d'autres États nucléaires de vendre des systèmes d'armes nucléaires, tels que des avions, missiles, etc... à des États non nucléaires, ils auraient le droit de les vendre. Étant donné que le traité ne parle pas explicitement du déploiement de têtes nucléaires dans des pays qui sont des États non nucléaires, de tels déploiements sont considérés comme légaux dans le cadre du TNP. Et comme le traité ne parle pas spécifiquement de son applicabilité ou de son caractère contraignant en temps de guerre, un argument très précis a été développé pour permettre à l'OTAN d'affirmer que ce traité ne constitue pas une obligation en temps de guerre.

La question de savoir si le traité s'applique en temps de guerre est tout à fait cruciale pour l'interprétation de la légalité du partage nucléaire.

Adrian Fisher, le diplomate américain qui a développé ce concept de négociation des États-Unis, a suggéré, en se référant au préambule du TNP, que le traité pouvait avoir pour objectif d'interdire non seulement la prolifération mais aussi la guerre. Poursuivant son argumentation, Fisher estimait que si une telle formule était contenue dans le préambule, les États-Unis pourraient, une fois une guerre déclarée, considérer que le traité avait été incapable de remplir sa fonction d'interdiction de la guerre, et par conséquent qu'il ne constituait plus une obligation pour les États-Unis et ses alliés.⁶ Cette suggestion fut adoptée, et elle est maintenant contenue dans le texte du traité, qui déclare que le traité a pour but « de faire tout effort possible pour écarter le danger d'une telle guerre », c'est à dire d'une guerre nucléaire.⁷

La lettre de M. Rusk reprend le même point de vue. Elle affirme que les États-Unis et ses alliés de l'OTAN se sentiront contraints par le TNP, « à moins que, et jusqu'à ce qu'une décision soit prise pour entrer en guerre, auquel moment le traité ne ferait plus autorité. »⁸ Cette clause permet à l'OTAN d'affirmer qu'une politique intégrant la possibilité d'utilisation en premier d'armes nucléaires ainsi que le partage nucléaire seraient tous deux légaux en temps de guerre.

Pendant les auditions du Sénat la question de savoir quel type de guerre aboutirait à la suspension du TNP a été soulevée. L'Administration Johnson a répondu qu'elle parlait de "guerre générale".⁹ Cependant, alors que la "guerre générale" est définie dans la stratégie militaire américaine, cette expression n'est pas utilisée ou définie par l'OTAN. Des guerres entre deux puissances mineures étaient exclues de la définition de "guerre générale" pendant les auditions. Le terme s'appliquerait plutôt à un conflit Est-Ouest pendant lequel l'OTAN ne serait pas lié par le traité.¹¹ Un tel point de vue a donné une certaine flexibilité à l'OTAN, lui permettant de décider quand le TNP devrait ou non être applicable, et quand l'OTAN pourrait engager une utilisation en premier d'armes nucléaires.

Des développements récents à l'intérieur même de l'OTAN rendent les choses encore plus compliquées. L'OTAN travaille actuellement sur un nouveau document de stratégie militaire confidentiel appelé MC-400/2, dans le cadre duquel certains veulent que l'Alliance puisse donner aux armes nucléaires un rôle de dissuasion face aux possesseurs d'armes biologiques et chimiques ainsi qu'à ceux qui ont les vecteurs de lancement de telles armes. Ce document a été approuvé par le Conseil Atlantique Nord de l'OTAN en mai 2000. A ma connaissance, il ne donne pas son accord sans équivoque pour l'utilisation des armes nucléaires comme instrument de dissuasion de tous types d'armes de destruction massive par les armes nucléaires. Cependant, il ne contient pas non plus de formulation limitant clairement l'utilisation d'armes nucléaires à des situations où les États nucléaires sont impliqués dans le conflit. Puisque le contenu exact est inconnu du public, la question en suspens est, comme pour le cas de la « politique d'utilisation en premier » de l'OTAN, si l'option d'un rôle plus grand pour les armes nucléaires reste ouverte grâce à l'argument  « ce qui n'est pas défendu est permis »

Conserver l'option de l'utilisation d'armes nucléaires contre des adversaires possesseurs d'armes biologiques et/ou chimiques multiplierait le nombre de situations pour lesquelles l'OTAN pourrait envisager le partage nucléaire, et pour lesquelles des États non nucléaires pourraient participer à des missions nucléaires. C'est là une conséquence logique de la politique de partage des risques, des rôles et des responsabilités à l'intérieur de l'Alliance.

Il faudra à un moment donné que les membres de l'UE décident s'ils veulent intégrer leurs forces militaires à l'intérieur d'une structure de défense collective ou bien même devenir un État unifié avec des forces armées unifiées. Dans les deux cas, une question reste posée : comment les membres actuels ou les membres potentiels répondront-ils à l'utilisation d'armes nucléaires appartenant aux deux puissances nucléaires membres de l'UE, la France et la Grande-Bretagne ?

L'intégration européenne semble souvent se faire à l'aide de faux-fuyants. Le débat sur l'avenir nucléaire de l'Europe pourrait suivre ce cours. Il semble tout à fait improbable que le transfert du contrôle se fasse à la suite d'une seule décision du niveau national, c'est-à-dire britannique et français, au niveau européen. Des étapes intermédiaires, comme par exemple un partage nucléaire inspiré du modèle de l'OTAN, pourraient être empruntées pour éviter de prendre une décision bien tranchée sur un problème extrêmement compliqué tel que l'avenir du contrôle sur les armes nucléaires françaises et britanniques.

A l'heure actuelle, l'issue finale et la légalité du partage nucléaire européen sembleraient dépendre en partie de la résolution du problème du partage nucléaire de l'OTAN. Il faudrait essayer de s'assurer que l'Union européenne ne prenne pas le risque d'éveiller des suspicions quant à une éventuelle violation du TNP par l'UE d'une façon similaire à l'OTAN.

1. Le problème de la légalité du partage nucléaire de l'OTAN n'a jamais été abordé de façon fouillée par les parties signataires du TNP. Il serait nécessaire qu'elles le fassent. A moins que l'OTAN refuse de mettre délibérément fin au partage nucléaire, les parties signataires du TNP devraient développer une interprétation conjointe de la légalité ou de l'illégalité de cette option.

2. Les pays non nucléaires de l'OTAN devraient réfléchir à la possibilité d'abandonner unilatéralement la capacité technique d'utiliser des armes nucléaires. Cela pourrait s'avérer être un pas très positif vers le renforcement du TNP car toute ambiguïté sur le respect ou le non-respect de l'Article II par ces pays serait éliminée.¹⁰ Après tout, ces pays sont parties au TNP et ont une obligation de ne pas recevoir d'armes nucléaires ou de ne pas prévoir de prendre le contrôle de telles armes à l'avenir, que ce soit de manière directe ou indirecte. Les États-Unis devraient réfléchir si cela fait ou non partie de leur intérêt vital de mettre fin au partage nucléaire afin d'éviter la moindre ambiguïté sur le respect de l'Article I du traité.

3. Aussi bien les pays non nucléaires que les États nucléaires qui sont parties au TNP devraient envisager un renforcement et le rappel d'une formule du document final de la Troisième Conférence de Révision de 1985 : que le traité soit en vigueur en toutes circonstances.¹² Cette approche clarifierait l'obligation de suivre le TNP en temps de guerre. Cela mettrait fin à l'ambiguité créée par les États-Unis et ses alliés de l'OTAN par rapport au partage nucléaire.

4. Les membres non nucléaires et nucléaires de l'UE devraient garantir aux autres membres du TNP que l'UE ne compte pas développer à aucun moment un modèle de partage nucléaire qui pourrait se faire en violation, ou créer une ambiguïté quant à leur respect des Articles I et II du TNP. Ceci mettrait en avant un très fort engagement de l'UE en faveur d'un renforcement du régime de non-prolifération.